By Brújula
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El Convenio 169 es un instrumento legal internacional adoptado por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en 1989 que busca garantizar los derechos de los pueblos indígenas. Los países que lo ratifican se comprometen a tomar las medidas necesarias para garantizar que los pueblos indígenas que habitan sus territorios puedan “mantener y fortalecer sus culturas, formas de vida e instituciones propias, y su derecho a participar de manera efectiva en las decisiones que les afectan”. Desde su adopción a finales de los ochenta, 22 países han ratificado este Convenio. Guatemala lo ratificó el 5 de junio de 1996.

En su Artículo 6, el Convenio establece que:

“Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán: a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente.”

Y luego establece que dichas consultas deberán ser llevadas a cabo

“de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas”.

Desde hace algún tiempo, un tema que ha ido cobrando importancia ha sido la reglamentación de estas “consultas de buena fe” establecidas en el Convenio 169.

En el año 2007, algunas organizaciones Mayas presentaron una propuesta de “Ley de Consultas a Pueblos Indígenas” al Congreso de la República, la cual no llegó a ser aprobada. Luego, en el 2011, el gobierno de Álvaro Colom propuso un borrador de reglamento, el cual fue eventualmente declarado inconstitucional por la Corte de Constitucionalidad. Ya en el  2010, el Relator Especial de Naciones Unidad para el tema de derechos humanos, James Anaya, había recomendado discutir y aprobar una iniciativa de ley de consultas. Actualmente el tema ha surgido de nuevo de la mano del Ministerio de Trabajo y del sector privado.

Con el fin de conocer las posturas de diferentes actores involucrados en el tema, durante los meses de mayo y junio el Instituto de Investigación y Proyección sobre Dinámicas Globales y Territoriales (IDGT) de la Universidad Rafael Landívar organizó una serie de foros en los cuales participaron representantes del Ministerio de Trabajo, del sector privado, de la Alcaldía Indígena de Nebaj, del  Centro de Acción Legal Ambiental y Social de Guatemala (CALAS), de la Asociación de Abogados y Notarios Mayas, del Colectivo Madre Selva y de comunidades afectadas.

En general, estos foros evidenciaron que existen diversas opiniones en torno a la reglamentación de las consultas de buena fe establecidas en el Convenio 169. Para el Ministerio de Trabajo, por ejemplo, la elaboración de algún tipo de mecanismo que regule el proceso de las consultas es una tarea necesaria.[1] De hecho, este Ministerio elaboró una “Guía de Estándares Mínimos” que regula dichas consultas. Según la Viceministra de Previsión Social y Empleo, Griselda González, de llegarse a implementar, esta guía no significaría que los resultados de las consultas serían vinculantes, es decir, que no establecerían ningún tipo de obligación legal entre las partes, dado que ese tipo de relación “no está dentro del espíritu del Convenio 169”. Para ella, el Estado sería el ente encargado de llevar a cabo las consultas y de decidir en última instancia qué acciones implementar en el territorio.

La postura del Ministerio de Trabajo es similar a la de algunos representantes del sector privado, quienes también consideran indispensable que el Estado elabore algún tipo de “vínculo legal”, “guía mínima”, “metodología” o “protocolo” que establezca los procedimientos a seguir en las consultas de buena fe. Según el abogado Roberto Ardón, esta guía debería ser lo suficientemente flexible para adecuarse a las realidades locales de las comunidades indígenas, pero, al igual que el Ministerio de Trabajo, considera que el ente rector de todo el proceso debería ser el Estado.

Basándose en lo que dice el Convenio 169, el sector privado tampoco considera que estas consultas serán vinculantes, en el sentido de que no implicarán una “capacidad de veto”, sino que simplemente buscarán proteger los derechos de los ciudadanos establecidos en el marco legal nacional. En los casos en los que no se vulneren los derechos de las poblaciones en cuestión y los posibles daños sean nulos o mitigados de manera adecuada, el sector privado considera que el Estado podrá decidir seguir adelante con las acciones que determine convenientes, incluso cuando existan comunidades que se opongan.

Algunos representantes de comunidades afectadas difieren con estas opiniones. Los representantes de la resistencia pacífica de La Puya y de comunidades de San Pedro Carchá, por ejemplo, se sienten engañados, dado que, en su experiencia, ni el Estado ni las empresas han consultado con los pueblos los proyectos que han implementado en sus territorios, y cuando lo han hecho ha sido a través de encuestas poco representativas y engañosas. Estas personas se sienten también engañadas por el hecho de que dichas empresas a menudo han entrado en sus territorios por medio de embaucamientos y promesas vacías, con las cuales consideran que lo único que buscan es “convencer a la gente para que no se levante”.  Para los representantes de estas comunidades, las consultas deberían llevarse a cabo antes de la implementación de los proyectos, y no después, como pretende establecerlo la reciente resolución de la Corte de Constitucionalidad sobre el caso de las hidroeléctricas Oxec 1 y Oxec 2, ubicadas en el río Cahabón.

Para Diego Ceto, alcalde indígena de Nebaj, el problema es complejo, dado que considera que las consultas de buena fe que suenan en el ambiente hoy en día tienen un carácter “Occidental” que busca imponerse sobre las prácticas de las comunidades indígenas. Para él, las consultas no deberían reducirse a reuniones en donde la gente vote a mano alzada, sino que deberían establecerse como “diálogos interculturales” públicos en los cuales deberían participar toda clase de actores, desde representantes del Estado y de las empresas involucradas, hasta técnicos con conocimientos especializados y guías espirituales, junto con obispos, observadores externos y testigos de honor que puedan dar fe de los acuerdos establecidos.

Ceto considera además que las empresas deberían establecer a las comunidades afectadas como accionistas de los proyectos, en lugar de intentar comprarlas con víveres, mochilas, tinajas y cosas similares.

Su  postura resuena con la postura del representante de Madre Selva, Julio González, quien considera que las consultas deben ir más allá de las negociaciones y los acuerdos entre las comunidades y las empresas. Para él, las comunidades tienen el derecho legítimo a “vivir en paz en sus territorios, a conservar su conocimiento y a garantizar la vida de sus futuras generaciones”, y las consultas deberían estar encaminadas a proteger estos derechos.

Desde un punto de vista legal, el representante del Centro de Acción Legal Ambiental y Social de Guatemala (CALAS), Rafael Maldonado, considera que las consultas de buena fe constituyen un derecho humano fundamental, pero que también es necesario tomar en cuenta que el derecho evoluciona y que existen otros instrumentos legales internacionales en los cuales las comunidades se pueden apoyar para hacer valer sus derechos. En particular, Maldonado considera que la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas y la Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, pueden servir como base para las acciones legales de las comunidades, y para diseñar un reglamento que incorpore además lo establecido por el Convenio 169 y la jurisprudencia sentada hasta la fecha por la Corte de Constitucionalidad. Sin embargo, el abogado considera que antes de empezar a diseñar un reglamento, es necesario “consultarle a los pueblos indígenas si quieren reglamentar o no”, dado que son ellos los que al final serán afectados por todas estas decisiones.

Por su parte, Cristian Otzin, abogado de la Asociación de Abogados y Notarios Mayas, concuerda con Maldonado en cuanto a la utilización de instrumentos legales internacionales como la Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, pero considera que no es necesario reglamentar un instrumento de carácter internacional como el Convenio 169. En su opinión, lo que el Estado debería hacer es adecuar su normativa interna para que concuerde con lo establecido en estos instrumentos, y evitar la ambivalencia a la hora de implementar las consultas.

Desde el año 2005, varias comunidades han llevado a cabo procesos de consulta para decidir sobre proyectos extractivos en sus territorios.

Más de la mitad de estas consultas han sido llevadas a cabo invocando las consultas de buena fe establecidas por el Convenio 169, pero otras han sido realizadas invocando el Código Municipal o las prácticas enraizadas en la cultura local de las comunidades (ver infografía). La aplicación de la reglamentación de las consultas de buena fe establecidas por el Convenio 169 es un compromiso de Estado. La interpretación que se haga de las mismas en Guatemala no está alejada de la estructura de poder que incide en las decisiones públicas, donde las comunidades indígenas históricamente, han quedado siempre en desventaja en cuanto a garantía de derechos.

Es por ello, que es significativo ahora que algunas de estas demandas, sustentadas en el derecho internacional y nacional estén siendo tomadas en cuenta en resoluciones del Organismo Judicial y la Corte de Constitucionalidad, aunque aún de forma contradictoria, con fallos que también las niegan (Nueva Santa Rosa, Casillas y Oxec). En toda esta controversia, el país se juega su posición frente al modelo de desarrollo y los derechos de una población mayoritaria.

 

[1] Existen otras iniciativas para regular las consultas, por ejemplo en  el proyecto  de reforma de Ley Electoral y de Partidos Políticos que se encuentra en la Comisión de Asuntos Electorales del Congreso de la República.

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