By Brújula
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El Congreso de la República, con las deleznables acciones realizadas la semana pasada, nos ha regalado una excelente oportunidad para hacer ejercicios de análisis jurídico. Para poner en contexto, hago un breve relato de lo que sucedió. Los diputados aprobaron, de urgencia nacional, los decretos 14-2017 y 15-2017, con los cuales pretendían reformar el Código Penal en dos aspectos: eximir a los secretarios generales de los partidos políticos del delito de financiamiento electoral ilícito, y posibilitar que las personas condenadas a diez años de prisión o menos puedan conmutar dichas penas por dinero.

Ese esperpento legislativo fue aprobado de urgencia nacional y ocasionó que miles de personas salieran a protestar a las calles.

Los diputados, al darse cuenta de lo que habían hecho, decidieron convocar a una sesión para –a como diera lugar- dar vuelta atrás y suspender el proceso de formación de ley. Para lograr ese objetivo se planteó la siguiente estrategia: aprobar el proyecto de precedente legislativo mediante el cual se regula el procedimiento a aplicar respecto de decretos que han recibido objeciones, y luego, aprobar un acuerdo legislativo en donde se dispone aplicar el precedente legislativo que fue creado con anterioridad, a los decretos 14-2017 y 15-2017. En otras palabras, el Congreso decidió crear un precedente legislativo –de dudosa legalidad- que permitiera que los decretos ya aprobados, no nacieran a la vida jurídica.

Muy pertinente resulta la opinión del constitucionalista Gabriel Orellana, quien en sus últimas columnas (No las güisachadas y Güisachada Habemus) explicó magistralmente por qué lo que hicieron los diputados para enmendar la tropelía legislativa era un atropello a la Constitución. Me atrevo a resumir dichos artículos de la siguiente manera: luego de aprobado un proyecto de ley, este se convierte en decreto, y al adquirir dicha naturaleza, el mismo sale y se escapa de las manos del Organismo Legislativo, ya que según la Constitución, el decreto debe pasar al Organismo Ejecutivo para que este lo vete o lo sancione, promulgue y publique; o sea, una vez aprobado el decreto, el Congreso ya no puede hacer nada más que esperar la respectiva acción del Organismo Ejecutivo.

Por lo tanto, el hecho de que el Congreso “manosee” un decreto (un proyecto de ley ya aprobado) constituye una flagrante violación de la Constitución.

Personalmente, estimo que el precedente legislativo es inconstitucional pues el mismo fue creado, más que en “fraude de ley”, en “fraude de Constitución”. Ante la evidente violación constitucional, y ante lo peligroso que resulta aquél precedente legislativo, es oportuno analizar la viabilidad de una acción de inconstitucionalidad en su contra.

En toda la historia de la Corte de Constitucionalidad, solamente una vez se ha planteado la inconstitucionalidad de un precedente legislativo (acción de inconstitucionalidad resuelta en sentencia del 14 de julio de 2015, dentro del expediente 3016-2013). Aquella acción fue planteada por Roberto Villate (el diputado del partido LIDER que se hizo famoso por sus interminables interpelaciones a los ministros del gobierno del partido Patriota) en contra del precedente legislativo 2-2013, el cual permite interrumpir una interpelación en curso, para que el Congreso conozca iniciativas específicamente determinadas que sean de orden económico, social o financiero. Es fácil suponer que Villate interpuso aquella acción pues dicho precedente afectaba su estrategia de utilizar la interpelación como medio para entrampar la agenda legislativa.

Antes de entrar a conocer las consideraciones de la Corte de Constitucionalidad en aquel caso, resulta interesante mencionar algunos datos curiosos:

  • El primero, es que en aquella sentencia se dieron 3 votos razonados disidentes (el de Mauro Chacón, que abordaremos más adelante, y el de Gloria Porras y Juan Carlos Medina, los cuales no abordaremos pues son insustanciales).
  • El segundo, es que el ponente de aquella sentencia fue Manuel Duarte Barrera, quien había sido designado como magistrado de la Corte de Constitucionalidad en sustitución de Alejandro Maldonado Aguirre, ya que este último había sido nombrado vicepresidente al renunciar Roxana Baldetti. Manuel Duarte Barrera no duró más de tres meses en el cargo. Fue separado de la magistratura por la misma Corte de Constitucionalidad (en una votación de 3-2) luego de confirmarse que este asumió el cargo en la Corte sin haber terminado su vínculo laboral en el Congreso).

Ahora sí, abordemos el quid del asunto.

Durante el trámite de la inconstitucionalidad, el Ministerio Público manifestó que el precedente legislativo carece del carácter de norma general, el cual es un requisito necesario que debe poseer toda norma para ser susceptible de ser impugnada mediante acción de inconstitucionalidad. Al hacer el análisis, la Corte, recordando el artículo 181 constitucional, definió los precedentes legislativos como “aquellas disposiciones del Congreso relativas a su Régimen Interior que no necesitan sanción del Ejecutivo”. En atención a ello, la Corte precisó que ya que las disposiciones de orden interno solo gobiernan asuntos internos del Organismo Legislativo, entonces estas no tienen alcances generales. Sin embargo, en vista de que la aplicación del precedente legislativo puede trascender a los intereses de los demás habitantes, la Corte consideró más coherente con la tutela de la Constitución, el entrar a examinar y hacer el pronunciamiento correspondiente.

Lo anterior significa que la Corte de Constitucionalidad considera que los precedentes legislativos per se no son susceptibles de ser impugnados mediante la acción de inconstitucionalidad. No obstante, es posible entrar a conocer el fondo de un planteamiento de inconstitucionalidad en contra de un precedente legislativo cuando su aplicación pueda tener efectos sobre los intereses de la población en general. Además, estableció que ya que los precedentes también son instrumentos del proceso legislativo (que integran la interna corporis de asuntos que tienen trascendencia externa, como la ley) entonces resulta ser más garantista que dichos precedentes queden sujetos al control de su constitucionalidad. Seis de siete magistrados apoyaron esta conclusión.

Argumentó en contra de la anterior conclusión, el magistrado Mauro Chacón. Este, en su voto disidente, indicó de manera bastante convincente que a su juicio, la Corte ni siquiera tuvo que haber conocido el fondo del asunto, pues dada la naturaleza del precedente legislativo, este carece de las características de generalidad, abstracción e impersonalidad, y consecuentemente, no puede ser analizado en abstracto, sino solo cuando se aplica a un caso en concreto.

¿Entonces cómo atacamos el nefasto precedente legislativo creado por el Congreso?

Ya que la Corte admitió conocer, en una anterior ocasión, la acción de inconstitucionalidad en contra de un precedente legislativo, entonces es posible que la puerta esté abierta para impugnar, mediante acción de inconstitucionalidad, el precedente legislativo 2-2017. Sin embargo, también es de advertir que la tesis que Mauro Chacón planteó en aquella ocasión pudiera ser recogida por la Corte para basar en ella el rechazo de tal acción. A mí parecer, sería esta última tesis la más apropiada para resolver la cuestión, y con más razón si se usan los convincentes argumentos dados por el magistrado Chacón.

A la luz de lo anterior, concluyo que el precedente legislativo 2-2017 no puede ser inconstitucional in abstracto, sino que en todo caso, lo que cabría sería solicitar su inaplicabilidad, por reñir con la Constitución, mediante una acción constitucional de amparo.

Hice este análisis porque me parece de extrema importancia atacar el nefasto precedente legislativo creado por los diputados. El Congreso, con veneno, sanó la enfermedad que conllevaban los Decretos que modificaban el delito de financiamiento electoral ilícito y la conmutación de penas.

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